Leandro Cantó

CEDICE, Venezuela.

Introducción

Las constituciones no son lo que muchas personas creen saber. Ellas no significan que se «refundará» el país, porque éste es una entidad que existe de hecho y se rige de acuerdo con normas muchas veces derivadas de la tradición, la cultura, la religión o los hechos. El proceso de descolonización e independencia de África demostró a los científicos sociales contemporáneos la falsedad de tales asertos. Las constituciones son, en realidad, el reflejo escrito y con fuerza de ley de lo que una sociedad política y económicamente autónoma es, quiere ser o se le pretende imponer.

Es posible que, por razones políticas, los redactores de una Carta magna hagan frecuente alusión al hecho de que su trabajo dará respuestas a los problemas nacionales, pero eso tampoco es cierto. Tales problemas son situaciones concretas en medio de un entorno político, económico, social y cultural determinado y cambiante. Aspectos tales como el crecimiento productivo, una mejor educación o el comportamiento cívico de los ciudadanos no cambiarán sustancialmente porque se le ponga letras distintas o conceptos cambiados a la ley fundamental. Las constituciones son esencialmente marcos de referencia dentro de los cuales se rigen las sociedades autónomas, con algunos elementos normativos obvios, como, por ejemplo, la definición del Estado y la formación del poder público, pero con innumerables factores nada normativos, como esa inmensa lista de «derechos» que se le agregan a las constituciones contemporáneas, muchos de los cuales no pueden siquiera ser cumplidos.

La Carta Magna es un elemento fundamentalmente referencial, aunque mucho pretendan darle un valor exclusivamente normativo. Eso quiere decir que, gracias a su existencia, las naciones pueden tener un marco dentro del cual debe caber toda su legislación y fuera del cual ninguna ley es aceptable. Eso no quiere decir que sean necesarias: el Reino Unido, que reúne a cuatro naciones (Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte) no tiene Constitución y, al parecer, no la necesita. Eso no le ha impedido ser una de las democracias más estables del mundo, alcanzar el desarrollo económico y ser una de las fuentes intelectuales y científicas más apreciadas del mundo, amén de tener un buen fútbol y un mejor teatro. Los judíos que fundaron el Estado de Israel en 1948 tampoco se han dedicado a redactar una Constitución, por razones muy diferentes: después de todo, al ser una sociedad confesional, sus principios están ya claramente identificados en la Ley Mosaica (Tora), los demás escritos bíblicos y la enorme acumulación normativa del rabinismo.

Una posición «pura», en el sentido de la libertad y del Estado de derecho, sería la de afirmar que cualquier Constitución, medianamente inteligente, es buena, siempre que los responsables de aplicarla sean honestos y diligentes. Las diferencias son abismales entre las cartas fundamentales de, por ejemplo, España, Bélgica y Francia, o la norteamericana con la tácita británica. Pero todas esas naciones funcionan, no porque tengan buenas constituciones, sino porque se aferran a los principios de libertad individual, democracia, justicia y economía de mercado. Lo demás es adjetivo.

Ante la coyuntura nacional, derivada de la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, y la necesidad de elaborar una nueva Carta Magna y su aprobación en referéndum el pasado 15 de diciembre de 1999, hemos creído conveniente presentar un análisis costo-beneficio de algunos de sus artículos y propuestas relacionados directa o indirectamente con la vida económica del país. Esta nueva Ley Fundamental pudo ser el resultado de un ingenioso y fructífero aporte de la sociedad en su conjunto, buscando darle los visos de modernidad y transparencia que pocas veces se dan en este tipo de instrumento, pero derivó en innumerables contradicciones, imprecisiones e, incluso, retrocesos en algunas materias vitales.

Por considerarla referencial, queremos destacar el hecho de que ella debía respetar hasta donde fuera posible las condiciones naturales de la sociedad humana, sin pretender forzar la marcha o las tendencias. Por eso han fracasado tantas veces tantos países: dándole la espalda a lo que es una evidencia política, económica, social o cultural. Ésa será la materia inicial de este trabajo, especialmente en lo concerniente al área productiva, la que nos parece más importante en estas condiciones.

Los derechos económicos constitucionales

La Constitución de 1961 (C61 en adelante) estableció en el título III, capítulo V un conjunto de derechos llamados «económicos», siguiendo la tesis de que ellos son los que intervienen en el proceso de producción, comercialización y adquisición de bienes y servicios, así como la generación de la riqueza. Existen dos elementos previos importantes en el análisis de la C61: 1) ella fue redactada como si fuera por sí misma la fuente dadora de los derechos a los ciudadanos, y no simplemente un documento que reconoce la existencia previa de esos derechos en la naturaleza misma del ser humano, y 2) la C61 recibió una innegable influencia de las ideas socialistas de los años 40 y 50, tanto en su formulación nacional, como en la innumerables influencias de los «exitosos» modelos de la URSS y Europa Occidental, pero igualmente en las formulaciones de una importante corriente de pensamiento católico: la entonces llamada Teoría Social de la Iglesia.

Su contexto histórico era evidentemente anticapitalista, dado que la élite revolucionaria que desplazó del poder al entonces dictador Marcos Pérez Jiménez era mayoritariamente del ala izquierda de la social democracia y compartía ideas y luchas con los movimientos comunistas. Aunque la C61 no constituyó un viraje radical hacia el socialismo, introdujo no pocos elementos que dejaban el camino abierto a cualquier gobierno para intervenir severamente la economía. Ese factor fue determinante en la redacción del capítulo dedicado a los derechos económicos, porque aunque aceptaba los fundamentos de la libre empresa y de propiedad e iniciativa privada, los sujetó a un fuerte marco regulatorio desde el primero de sus artículos, el 95, que reza: «El régimen económico de la República se fundamentará en principios de justicia social que aseguren a todos una existencia digna y provechosa para la colectividad».

Los derechos ahí definidos eran mayoritariamente sesgados hacia la intervención del Estado en todas las áreas posibles de la economía. Se establece así que: 1) el Estado promoverá el desarrollo económico y la diversificación de la producción; 2) podrá limitar la libre empresa «por razones de seguridad, de sanidad u otras de interés social»; 3) igualmente podrá impedir la «usura» y la «indebida elevación de los precios»; 4) está facultado para reservarse industrias, explotaciones o servicios por razones de «conveniencia nacional»; 5) «propenderá a la creación y desarrollo de una industria pesada básica bajo su control»; 6) tiene facultades para «dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza»; 7) puede someter la propiedad privada a contribuciones, restricciones y obligaciones «con fines de utilidad pública o de interés general», «en virtud de su función social»; 8) disolverá el latifundio; finalmente 9) normará la participación de los capitales extranjeros.

Es en medio de ese marco, donde se garantiza a los ciudadanos apenas lo siguiente: 1) dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia; 2) protección pública de la iniciativa privada; y 3) el derecho a la propiedad, incluyendo la intelectual, con una norma que impide la expropiación salvo mediante sentencia firme y pago de justa indemnización.

Como se ve, la hegemonía del estado y la indefensión del ciudadano ante cualquier elemento que dicho Estado estime sea de utilidad pública o de interés general es casi total. Apenas sí puede ser indemnizado en caso de expropiación, sin que se diga si esa «justa» retribución será estipulada por los precios de mercado de los bienes forzosamente enajenados. Esta situación es uno de los elementos más costosos de la C61: ella consagra una elevada tasa de riesgo país por su propio contenido, como pasamos a analizar.

El elemento fundamental de la nueva Constitución (C99 en adelante), al menos en materia productiva, es que debía eliminarse las vaguedades que complementan los derechos a la libre escogencia de la actividad económica y la propiedad que provienen de la C61, como causa fundamental de incertidumbre. Cuando la Carta Magna le pone «peros», es decir, cuando afirma que todos tienen derecho a ello mientras no existan causas de seguridad, salud u «otras de interés social», se deja abierta la puerta para que cualquier legislador, en cualquier momento y bajo cualquier argucia, pueda imponer restricciones a los derechos económicos, «por razones de interés social» o «en virtud de su función social». Ello no pudo ser posible: en el artículo 112 de la C99 persiste el mismo modelo:

«Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía, e impulsar el desarrollo integral del país».

Adicionalmente, se tiene planteada la posibilidad de que el Estado pueda regular la actividad productiva mediante mecanismos de planificación, control o limitaciones, para «planificar, racionalizar y regular la economía, e impulsar el desarrollo integral del país». Todo ello representa un alto grado de discrecionalidad para incidir en el uso y disfrute de la propiedad privada. Está claro que si un gobierno se dedica a regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza, se está arrogando de derecho la libertad de decidir sobre lo que cada uno de los ciudadanos puede hacer con lo que es suyo, toda vez que la «riqueza» no es sino otra manera de identificar la propiedad privada.

Como es de esperarse en una Constitución moderna, ella debió entablar una lucha frontal contra cualquier tipo de señalamiento o norma que no haga referencia a elementos o argumentos claramente identificados, es decir, reducir cualquier vaguedad que permita al gobernante o al juez apelar a sus muy personales criterios. ¿Cuáles son, específicamente, esas razones de «interés social»? Deben tener nombre y apellido, deben ser definidas con absoluta precisión y, sobre todo, deben responder a un procedimiento predeterminado, como por ejemplo, la declaración de la emergencia por parte del presidente de la República en Consejo de Ministros y siempre revocable por el Congreso o la indemnización a precio de mercado, determinada mediante arbitraje tripartito, y sólo para bienes inmuebles judicialmente expropiados.

Por otra parte, las razones de «interés social» pueden ser muchas y variar sensiblemente de una época a otra. El movimiento ecologista no estaba presente en la mente de los redactores de la C61, pero esa posibilidad de «interés social» hizo que los legisladores prohibieran muchas cosas que no estaban en la agenda política de sus antecesores. Los grupos de interés reciben así incentivos para defender lo que les parece conveniente a ellos, trasladando el costo de esas acciones y leyes al común de la población. Las vaguedades legales no sólo crean incertidumbre, sino que además dejan camino para que se consolide la formación de microscópicos conjuntos de personas que, apelando a una campaña bien orquestada, puedan conseguir que se beneficien sus intereses en detrimento del contribuyente fiscal ordinario. Esos grupos los conocemos como «tomadores de rentas».

Estas organizaciones causan considerables costos implícitos y explícitos a las economías y a los contribuyentes. El hecho de que le dé rango constitucional a la posibilidad de que movimientos ecologistas, ONG y grupos de presión puedan elevar limitaciones a la libre actividad económica de los demás ciudadanos, abre una brecha peligrosa y eleva el riesgo de las inversiones. En todo caso, las restricciones constitucionales a la libertad productiva deberían recibir una mejor protección por parte del Poder Judicial, para evitar arbitrariedades y, peor aún, para impedir que intereses particulares de pequeños grupos con fuerte influencia política sobre el legislador pudiesen hacer posible limitaciones de dudoso origen o validez en las actividades de las empresas.

Sin embargo, estos conceptos sufren todavía más serias limitaciones en el capítulo I del título IV de la C99, que se refiere al «régimen socioeconómico y función del Estado en la economía». Allí, se inicia con el artículo 297 que reza:

«El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta»

Ante estas -y otras- variantes del enfoque que de la economía tiene la C99, las posibilidades del análisis costo-beneficio (ACB) son considerables. Entre ellos, los más destacados, que ya han sido comentados, tienen mucho que ver con la amplitud de criterios que se podrían esgrimir para restringir la libre actividad económica, pero existen otros que serán igualmente analizados al finalizar esta investigación. No obstante, la percepción de riesgo-país no ha mejorado e, incluso, cuando se combina con las rigideces institucionales y la concentración de poderes que genera la C99 en manos del Poder Ejecutivo, es posible que la tasa de dicho riesgo se vea incrementada.

En algunos aspectos, el régimen económico adoptado por la C99 también podría ayudar a disminuir esa percepción, como consecuencia de haber introducido allí instrumentos para limitar el déficit fiscal y buscar una política monetaria más independiente, pero existen serias dudas al respecto por otros elementos que subyacen en ello.

Los derechos sociales
 
 

La importancia de las proclamaciones de derechos radica en que muchos de ellos derivan de la tradición de creer que las constituciones los otorgan, en lugar de decir claramente que ellos son inherentes a la persona. Es obvio que mi interés está en tener buena salud, en disponer de una vivienda confortable, de mejorar mi condición humana mediante la educación, como también lo está en disfrutar ampliamente de mi libertad para ir a donde quiera, de decir lo que pienso y de escuchar a Beethoven en lugar de los Beatles. Las constituciones deben ser redactadas con otro espíritu: el de aceptar que ellas reconocen que toda persona es libre de disfrutar plenamente de su vivienda, de su privacidad, su riqueza, su negocio y su familia, sin más restricciones que las que deriven del ejercicio de esas mismas libertades de los demás. Lamentablemente, parecieran decir lo contrario.

Pero hay mucho más que destacar en este modelo constitucional. Existe una marcada tendencia a crear y repartir «derechos» por doquier, sin evaluar su relación costo-beneficio. En el caso de la educación, por ejemplo, se insiste en mantenerla gratuita hasta el nivel superior, cuando por mucho tiempo se ha demostrado que, una vez que la formación implica un reconocimiento oficial de una profesión remunerada, por ese mismo hecho es posible que el beneficiario de esas remuneraciones restituya en forma de cuotas el costo de su matrícula: se trataría de un crédito educativo.

Toda universidad puede aplicar la matrícula que estipule, sin que ello impida a los pobres alcanzar sus metas educativas superiores. La cuestión está en quién paga esa formación: ¿el contribuyente o el beneficiario? La pregunta de un adecuado ACB es la siguiente: ¿le produce mayores beneficios a la sociedad el hecho de que los contribuyentes paguen los estudios superiores tanto de ricos como de pobres? O, acaso, ¿es más beneficioso para todos que cada alumno quede comprometido a reintegrar lo que costó su carrera a medida que avanza profesionalmente a lo largo de, digamos, 10 años? No existe duda de que la segunda fórmula es la más beneficiosa para todos: por una parte, el contribuyente recibe sus tributos en forma de más y mejores servicios públicos, mientras prosigue el desarrollo educativo del país; por la otra, a nadie, por pobre que sea, se le impide el acceso a la universidad. Una vez culminada su carrera, o incluso si la abandona, queda legalmente comprometido a reembolsar lo que se gastó en él a lo largo de 5 años, so pena de quedar inhabilitado para ejercer cargos públicos, ser integrante de un colegio profesional (que podrían ser, de paso, los responsables de administrar este sistema), sufrir de prohibiciones para salir del país e, incluso, ser llevado a juicio por estafa.

Otros aspectos importantes de este sistema es que introduce mayor racionalidad administrativa en las universidades y las obliga a competir en función de la relación calidad/costo de la educación que imparten. Además, los padres con medios de fortuna preferirán pagar la matrícula -como de hecho lo hacen en las universidades privadas- que dejar a sus hijos con un pasivo a futuro.

Derechos tales como el de la vivienda, que se consagra en la C99, parece representar un alto costo para la mayoría. Así ya ocurrió con la aplicación de la Ley de Política Habitacional, mediante la cual innumerables contribuyentes han dado oportunidad de obtener vivienda sólo a un reducido número de personas que pueden cubrir los requisitos mínimos exigibles. En ello, se esconde un mito político que no debe mantenerse: el que dictamina que las personas necesitan casa propia para poder ser ciudadanos en plenitud de derechos. Nada más errado. En muchas partes del mundo hay cientos de miles de familias que nunca han adquirido una vivienda, y son felices y prósperas Es un problema de elección individual, no del Estado.

A lo sumo, era recomendable que el Estado pudiera comprometerse constitucionalmente a promover el desarrollo de la vivienda -sin que ello implique renunciar a realizar sus propios proyectos de interés social-, mediante políticas públicas de acondicionamiento progresivo y sistemático de áreas urbanizadas con todos los servicios básicos, como de hecho lo hace en la C99. Eso estimularía los desarrollos privados y cooperativos a menor costo, incluso de vivienda barata con fines de arrendamiento. Sin embargo, existe una franca oposición constitucional entre el derecho de propiedad y el propuesto derecho a la vivienda que se debe aclarar definitivamente en la C99 para que se pueda dar verdadero impulso al mecanismo de construcción habitacional para alquiler. Al consagrarse abiertamente el «derecho a la vivienda», sería más difícil aún lograr un equilibrio entre el derecho del propietario sobre el inmueble y un cierto grado de protección tanto para el propietario como para el inquilino, sin que tenga rango constitucional, y basado en mecanismos de mercado.

El ACB de los derechos sociales constitucionales tiene un elemento fundamental: quién carga con los costos y quién recibe los beneficios. En el caso de los derechos individuales, el costo y el beneficio es calculado por la misma persona que los disfruta. Los derechos sociales, por el contrario, sólo transmiten su beneficio a quien los disfruta, pero carga el costo a toda la sociedad, como ya se vio en la Ley de Política Habitacional. Así, quien utiliza su derecho a viajar libremente por el país, tiene que pagar su pasaje. Si se entendiera el derecho a la educación o a la vivienda como individual, entonces quedaría claro que cada quien debe pagar por ello si quiere disfrutarlo. Pero al convertirlo en «social», se transforma en una obligación pública.

Así, el Estado se compromete a dar a algunos bienes y servicios que deben pagar todos. ¿Son, entonces, verdaderos «derechos» o son simplemente «compromisos sociales» mediante los cuales la sociedad acepta proveer a ciertas personas que se estimen lo necesitan? Si una Constitución quiere justamente afianzar sus fundamentos en el compromiso social solidario, no puede apelar al expediente de que algunos ciudadanos han recibido una bendición especial que los exonera, por ejemplo, de pagar impuestos, cancelar sus estudios superiores o disfrutar de un servicio de salud gratuito, cuando cientos de miles de otros ciudadanos no sólo pagan de su bolsillo esas necesidades, sino que además cubren también las de otros. En una sociedad moderna, es necesario comprender que, si recibo atención médica gratuita, no es porque yo tengo el derecho a recibirla, sino porque mis conciudadanos aceptaron cubrir mis costos de salud. Sólo así se podría comenzar a entender el sentido orgánico de la sociedad, que se ha perdido en buena parte por culpa de este concepto tan equivocado.

Pero es justamente en el articulado de la C99 correspondiente a los derechos a la salud y la protección social donde más importancia puede tener un ACB. Dice la nueva Carta Magna:

«Todas las personas tienen derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación y responsabilidad de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección» (Artículo 86).

Primero, protege la imprevisión. Jugadores, alcohólicos o aventureros pueden terminar reclamando su cuota-parte de este sistema «universal e integral». Pero lo más grave es que, por esta misma lógica, es un factor adicional de estímulo a la informalidad, con lo cual, por este solo hecho, más de la mitad de la población económicamente activa que pudiera pagar impuestos y cotizaciones a la seguridad social, no lo hace... ¡Y de paso quedaría amparada! Finalmente, aunque no es un hecho de tanta importancia como los anteriores, puede conducir a situaciones como las vividas por Gran Bretaña y su «medicina socializada», que terminó siendo pasto de los abusos de parturientas y enfermos provenientes de sus antiguas colonias. En este caso, y en el supuesto remoto de que se lograse implantar ese desideratum de seguridad social, toda vez que no se refiere a ciudanos o a residentes, sino claramente a «todas las personas», los extranjeros de por sí ya lo adquieren.

Capítulo especial merece los llamados «derechos laborales» dentro de este gran capítulo de la relación costo-beneficio entre los derechos aquí consagrados y la viabilidad económica para darles cumplimiento. La C99 aspira ser un instrumento de modernización de estos derechos, y para ello consagra, entre otros, los siguientes:

Artículo 87: «El Estado garantiza la adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda persona puede obtener ocupación productiva».

Artículo 89: «Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones políticas, edad, raza, o credo o por cualquier otra condición».

Artículo 90: «La jornada de trabajo diurna no excederá de ocho horas diarias ni de cuarenta y cuatro horas semanales. En los casos en que la ley lo permita, la jornada de trabajo nocturna no excederá de siete horas diarias ni de treinta y cinco semanales. Ningún patrono podrá obligar a las trabajadoras o trabajadores a laborar horas extraordinarias. Se propenderá a la progresiva disminución de la jornada de trabajo dentro del interés social».

Artículo 92: «Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía».

El artículo 89 va a crear serios problemas. La legislación laboral venezolana había adoptado una limitación relativa a proporción de extranjeros que podían trabajar en una empresa. Pero si usted prohíbe la discriminación de los trabajadores «por cualquier otra condición», está reconociendo que hay libertad de contratación de éstos.

El artículo 90 tiene varios aspectos que exigen un ACB cuidadoso, no sólo por el impacto que de por sí tiene la reducción de la jornada laboral, sobre todo en el sector comercio y servicios. También, por lo que ahí dice, se podría entender que un trabajador puede irse para su casa a la hora que culmina su jornada, aun cuando no haya llegado el relevo correspondiente, cuando las empresas sean de proceso continuo o de varios turnos, porque el patrono no puede obligarlo a trabajar horas extras.

Finalmente, el artículo 92 es mantiene la prestación de cesantía, aun cuando la C99 establece un sistema integral de seguridad social que incluye la cobertura del paro forzoso. Éste es un retroceso que, para algunos, pasó desapercibido. En efecto, la Ley del Trabajo de 1997 había eliminado el pago por cesantía, asimilándolo al de antigüedad, y ahora reaparece en este artículo 92. Esto tiene consecuencias inestimables, sobre todo si ello se combina con los efectos que podría tener la Transitoria Cuarta:

«Mediante la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, un nuevo régimen para el derecho a prestaciones sociales consagrado en el artículo 95 de esta Constitución. Mientras no entre en vigencia la reforma de la ley seguirá aplicándose de forma transitoria el régimen de la prestación de antigüedad establecido en la Ley Orgánica del Trabajo vigente. Asimismo, contemplará un conjunto de normas integrales que regulen la jornada laboral y propendan a su disminución progresiva».

Los riesgos fiscales y económicos

Las constituciones no deben representar riesgos para la propiedad, sino obligaciones civiles. La esencia de esas obligaciones es la de aportar recursos, de acuerdo con las posibilidades de cada quien, al fisco nacional y hasta tanto se cubran las necesidades que los ciudadanos estimen necesarias para el poder público. Lo que las constituciones no pueden decir es: «Todo ciudadano, en la medida de sus posibilidades de ingresos propios, está en el deber de socorrer a todas aquellas personas que en un momento dado le sorprenda la imposibilidad de satisfacer sus necesidades alimentarias», o aquella según la cual «todo ciudadano está en el deber de prestar la atención que se merecen, en razón de su edad, a los niños, ancianos, discapacitados y enfermos».

Las antes citadas líneas provienen de la propuesta de Constitución presentada por el presidente de la República a la ANC. Eso significaba que el poder público podía usar su capacidad coercitiva para obligar a los ciudadanos a hacer a título privado cosas que no necesariamente están interesados en hacer a favor de los demás. En otras palabras, el Estado se inmiscuye así en las relaciones entre personas, imponiéndole obligaciones a unos que él considere con recursos suficientes, para favorecer a otros que, según algún funcionario, pueden esperar que los demás los socorran.

Hayek criticaba con razón la fútil tesis de que el Estado debe combatir las desigualdades. Éstas se producen por el deterioro de la sociedad y su economía, es cierto, pero también son fruto de las diferencias relativas con las que azarosamente nacen y viven las diferentes personas. La igualdad es sólo ante la ley: todos nacemos diferentes, y debemos aceptarlo. No todo ciudadano puede «instruirse y educarse intelectualmente (sic) y aprender un oficio, arte o profesión», como manda el texto propuesto por el presidente en su Constitución Bolivariana. Nadie puede obligar a una persona a correr los 100 metros en 10 segundos: ella llegará cuando pueda, aunque se le dé todo, por el hecho de haber nacido más o menos capacitado.

Usted no puede decretar que «Todas las personas tienen derecho al trabajo y el deber de trabajar», como lo establece el artículo 87 de la C99, porque entonces, o bien está buscando una excusa para decretar leyes de trabajo forzoso, como las que impusieron los nazis durante la ocupación en Francia, Polonia, Bélgica u Holanda, o bien no se ha dado cuenta de que quien nace rico no tiene por qué verse obligado a trabajar. Además, los niños de 12 años son personas aptas para trabajar, pero no nos gusta que los obliguen a ello.

Una Constitución debe obligar al ciudadano sólo a respetar las leyes, que a su vez deben respetar las libertades ciudadanas, y pagar sus impuestos para mantener el aparato burocrático mínimo necesario para darle respuesta a las necesidades de los contribuyentes. Establecer obligaciones como las del Capítulo IV del título II del proyecto de Constitución Bolivariana de Chávez era un retroceso en la concepción del Estado y sus relaciones con el ciudadano. Son normas que recuerdan las del poder absoluto del cual se liberaron justamente las naciones «originarias» de la democracia, como Inglaterra y, después de ella misma, los Estados Unidos.

Pero, sobre todo, tienen un efecto indiscutible en la percepción del riesgo-país. Primero por el carácter coercitivo que muestran y que se aproximan a viejos fantasmas del pasado cercano en las principales democracias europeas. Pero, además, porque tales obligaciones pueden representar costos fiscales insoportables para la sociedad. Establecer deberes sobre aspectos que sólo dependen de la libre elección del ciudadano, en el sentido de que él puede decidir no ayudar a sus padres, en consideración del hecho de que ellos poco o nada hicieron por su felicidad, o no trabajar simplemente porque le gusta ser un vago, es circunscribir la libertad humana a los valores y creencias de quien legisla. Los inversionistas perciben, por ejemplo, que de esa misma forma ese país puede decirles a ellos lo que deben hacer con sus ganancias, los profesionales pueden considerarse amenazados de prestar sus servicios de forma obligatoria y los propietarios de inmuebles secundarios captar señales de que lo pueden forzar a traspasarlo a quien lo necesite.

Porque ambas obligaciones existen en la C99: «Los medios de comunicación tienen el deber de coadyuvar la difusión de los valores de la tradición popular y la obra de los artistas, escritores, compositores, cineastas, científicos y demás creadores culturales del país. Los medios televisivos deberán incorporar subtítulos y traducción a la lengua de señas, para las personas con problemas auditivos» (Art.101); « Los medios de comunicación social, públicos y privados, deben contribuir a la formación ciudadana» (Art.108); « El Estado reconoce el interés público de la ciencia, la tecnología, el conocimiento, la innovación y sus aplicaciones y los servicios de información necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, social y político del país, así como para la seguridad y soberanía nacional (...) El sector privado deberá aportar recursos para los mismos» (Art.110); «Todos, de conformidad con la ley, tienen el deber de prestar los servicios civil o militar necesarios para la defensa, preservación y desarrollo» (Art.134); «Quienes aspiren al ejercicio de profesiones, tienen el deber de prestar servicio a la comunidad durante el tiempo, lugar y condiciones que determine la ley» (Art.135).

Tampoco es el presidente de turno, ni la Constituyente, ni siquiera el voto de la mayoría, la fuente de los derechos de los ciudadanos, como ya lo explicamos. Ni lo es de las obligaciones entre privados, como la de dar de comer o ayudar a los ancianos. Si ello se tolera, aparecerá el fantasma de las interpretaciones a favor del Poder Público, que es hacia donde degeneran estas bienintencionadas previsiones constitucionales, y entonces puede imponerse un régimen corporativo o socialista, regulado por el todopoderoso de turno y aplicando la redistribución de la propiedad privada en función de lo que él considera «justo». A eso antes lo llamábamos socialismo y eso reduce la posibilidad de percibir nuevas inversiones y proyectos, incita al desahorro (en el sentido de que los ciudadanos que pueden ahorrar, prefieren hacerlo en divisas y cuentas foráneas) y reduce la capacidad de innovación y modernización del país. Establecer muchos «deberes constitucionales» es inversamente proporcional a los incentivos para que ese país se desarrolle,

Veamos qué nos dice un ACB sobre un sistema de previsión social. Un principio ya claramente universal es que cada quien deberá aportar al sistema existente de seguridad social los medios para garantizar la cobertura de los riesgos derivados de su vejez y la enfermedad. En estos términos, «ayudar al menos capacitado» es una redundancia social, porque se supone que él mismo, en la mayoría de los casos, aporta para que sea posible. Hay personas que no podrán aportar, y por eso los fondos de los capaces superan sus necesidades, para proveer a quien nada pudo dar. Se trata de un costo social, independientemente de que sea un «deber moral».

El sistema de «fondo único solidario» elimina importantes incentivos para la formación del capital social futuro. Los métodos de «capitalización personal» dan una mejor sensación de que lo aportado al sistema será utilizado primariamente para atender las necesidades de quien trabajó por ello. La igualación de los ciudadanos al final de su vida útil, mediante pensiones aproximadamente similares sólo logra que, por una parte, los que se creen aportan más de lo que recibirán tengan incentivos para eludir el pago al sistema y, por la otra, desarrollar formas de ahorro marginales o extrasistema, con las que pretenden compensar la eventual incapacidad del mismo para garantizarles ingresos suficientes para sus necesidades durante su vejez.

Finalmente, los fondos privados de capitalización de pensiones de vejez y retiro son un extraordinario instrumento de ahorro, que redundan en la formación neta de recursos de inversión privada y, de paso, viables para que sirvan al financiamiento de obras públicas a través del mecanismo de compra de papeles del Estado. La comprobación de ello está en naciones que lo han aplicado con éxito, en contraste con el fracaso del fondo único, tanto en Venezuela como incluso en naciones desarrolladas, en el sentido de que las tendencias demográficas hacen cada vez más costoso el mantenimiento del sistema.

Los procesos económicos mundiales en los que hemos entrado, la caída del comunismo, las telecomunicaciones y las tecnologías informáticas, que han permitido lo que se suelen llamar «globalización», son la única verdadera revolución de la que se pueda hablar a finales del siglo XX. Se trata de un cambio profundo de la manera de ver al mundo y su economía, para lo cual se requiere tener espacios mentales muy abiertos.

Comprendemos que esta transición ha podido ser traumática para muchas personas, debido a su velocidad, intensidad y orientación. La expresión de Francis Fukuyama, en su famoso artículo «El fin de la historia», por la cual el destino del mundo está definitivamente atado a condiciones de democracia, libertades individuales plenas y economía de mercado no deja de mantenerse en pie todavía. Por el contrario, se aprecia una firme tendencia a confirmarla en un futuro mediato.

El problema radica en comprender que estos procesos, aunque no los entendamos, no por ello dejan de ocurrir como una ola que nos puede arrollar. Para que eso no suceda, primero hay que entenderlos.

Las razones por las que ya no podemos compartir muchas de las ideas que en Venezuela se dicen, especialmente en materias como el agro, la industria, las pymi o la educación, es que son, como bien lo ha dicho Emeterio Gómez en diversas ocasiones, «una peligrosa mirada hacia atrás». Pero incluso diríamos que no es ni siquiera otear el pasado, sino incluso aceptar calladamente que ya hoy estamos en un muy significativo retraso con relación a esos procesos. Y la mejor prueba de ello es la educación.

Las propuestas educativas que andan de manos de algunos reformadores actuales están lejos de entender la dimensión de la globalización. Se desea imprimir el particularismo venezolano con gran fuerza, el elogio a las tesis decimonónicas, cuando lo que está como una bomba que nos va a explotar en la cara es el universalismo de la tecnología y las comunicaciones. La clave de la nueva educación ya no es saber, aprender o aplicar: es saber hallar la información en las monumentales masas de datos dispersos a nivel mundial. Los profesionales son hoy más bibliógrafos que cualquier otra cosa.

Los «particularismos», como la tesis de la «suficiencia alimentaria» o la protección de la pymi, el desarrollo de microempresas, la protección de la industria nacional e, incluso, la definición de «nación petrolera» -que tanto hemos discutido en diversas instancias- dejan ahora su espacio libre al concepto según el cual cada quien produce donde sea -en cualquier lugar del mundo- lo que pueda hacer más eficientemente en las condiciones más competitivas y con la mejor calidad. Ya no existen los países: los empresarios venezolanos que no puedan competir aquí produciendo juguetes, que cierren sus empresas aquí y las monten en Tailandia, por ejemplo. La nación, como entidad económica autónoma, ha desaparecido, para ser suplantada por otra muy diferente, donde el tiempo y la distancia han sido comprimidos por las telecomunicaciones, las computadoras y los transportes modernos. Los países son hoy lo que eran los municipios en el siglo XIX y los estados a mediados del siglo XX.

¿Por qué se dice que los empresarios venezolanos pueden ir a producir sus juguetes donde mejor lo puedan hacer? Porque habrá empresarios tailandeses interesados en el aluminio nacional y, si creamos las condiciones, vendrán a producirlo aquí. Lo que esto quiere decir en el fondo es que cada espacio geográfico productivo no debe dejarse ver bajo la óptica del localismo o el regionalismo, ni siquiera en el ámbito nacional. El espacio económico actual es literalmente «virtual». Los negocios se discuten, cierran y pagan con un teclado; las personas se reúnen en teleconferencias; las empresas se operan mediante sistemas interconectados de información y decisión. No adentrarnos en eso es, simplemente, abandonar el tren del futuro.

La Constitución debe reflejar esas nuevas realidades. Si se deja llevar por el camino conservador de los particularismos y las exigencias de grupos de presión que no desean abandonar el modelo que muere, para adoptar la nueva manera de ver al mundo y a la economía, incurrirá en inmensos costos. Se sabe que conservar el pasado es algo muy costoso, porque muy poco beneficio se le puede sacar. De hecho, los museos y la conservación de ruinas son centros de costo conscientemente financiados por los ciudadanos con el único objeto de mantener el acerbo histórico y cultural de un pueblo. Las ineficientes microempresas y el sostenimiento de una agricultura todavía minifundista son costos socialmente importantes, sin que se pueda esperar de ellos ningún avance en el sentido de las nuevas realidades económicas del mundo.

La industria petrolera

En una reciente polémica, el conocido ex gerente de empresas petroleras Alberto Quirós C., planteó con claridad su perspectiva con respecto a la venta de acciones de PDVSA. Muchos otros comentaristas lo adversan, pero una reciente encuesta revela que al menos 25% de la opinión consultada ya se muestra en condiciones de aceptar dicha posibilidad. El camino se va abriendo lentamente.

Para nadie es un secreto que existen muchas grandes corporaciones petroleras privadas en el mundo. Incluso Gran Bretaña privatizó con éxito a BP en los años 80. A pesar de su inmenso poder e influencia política -recuérdese el libro «Las siete hermanas», de Anthony Sampson-, estas empresas se han adaptado a vivir en un mundo globalizado, defendiendo sus acciones en los mercados mundiales que, sin duda, ya las superan en capital y diversificación de cartera. Hoy, una compañía como PDVSA ya no sería lo que podía representar cuando nació en 1975.

Entonces, ¿por qué debe ser del Estado? Los más radicales advierten que es un patrimonio del país, pero en el fondo todos saben que el país son sus ciudadanos y no el gobierno de turno. Ese punto ha sido decisivo para la creciente aceptación de la idea de que la corporación petrolera nacional emita acciones y las entregue a sus legítimos propietarios: los venezolanos. Pero eso, evidentemente, se ha planteado en términos de restricciones formales en cuanto a la libertad de esos ciudadanos para negociar, enajenar o adquirir tales títulos.

Se teme que la propiedad -o la parte en manos del público- se concentre en pocas manos o las personas más necesitadas las vendan para conseguir recursos. Entonces, ¿acaso no dejaría de ser de todos los venezolanos esa empresa? En efecto, la propiedad no es un derecho nominal, sino un disfrute libre de algo, lo que implica la posibilidad de canjearlo por otro valor. Nadie es realmente propietario de algo si no es capaz de enajenarlo. En consecuencia, «repartir» acciones de PDVSA con la expresa prohibición de intercambiarlas es una mera acción cosmética.

Lo que en el fondo se discute es si acaso PDVSA puede o no convertirse en una corporación como cualquier otra que se cotice en los mercados de títulos valores. Eso implica que sus accionistas pueden ejercer el control de la misma, decidiendo sus políticas, decretando los dividendos que estimen justos, nombrando sus autoridades. Eso le quitaría al gobierno venezolano de turno la libertad de disponer de la primera empresa nacional a su antojo, a menos que estableciera un sistema de control sobre el 50%+1 de los votos de la asamblea o una acción «dorada» (con derecho a veto), con lo cual quedamos en lo mismo: no habría realmente propiedad privada de la corporación.

La clave del problema está en lo que el país quiere ser. La esencia rentista del Estado venezolano es la que determina este rumbo: en la medida en que la nación entienda que la única fuente de recursos de sus poderes públicos deben ser los impuestos ordinarios cobrados a sus ciudadanos de acuerdo con la ley, se avanzará hacia la privatización. Pero la visión todavía medieval de que los recursos del subsuelo son del monarca impide ese salto a la modernidad.

El problema crucial que tiene Venezuela no es si debe o no privatizar PDVSA y otras empresas públicas, independientemente de su eficiencia o valor, sino aceptar o no que un Estado moderno no tiene nada que ver con la fuente original de las riquezas nacionales, que depende de la dinámica económica productiva y del intercambio internacionales; que los estados son ahora simplemente instituciones formadas y dirigidas a la única tarea de garantizar la libertad, la seguridad ciudadana, la justicia y la propiedad privada, haciéndose cargo sólo de aquellos asuntos que, siendo de necesidad nacional, no puedan ser abordados por el sector privado (principio de subsidiaridad), así como de los servicios esenciales relativos a salud, educación, infraestructura y supervisión. Eso es justamente lo que quiere decir dejar de ser un país petrolero (sin que su economía lo deje de ser).

En efecto, un ACB de la privatización petrolera indica claras ventajas para el país. La mayor de todas es que se trata de una empresa altamente atractiva para inversionistas extranjeros, que podría servir para saldar la deuda externa (24% del presupuesto del año 2000), liberando esos recursos para gasto de inversión o, mejor aún, para reducir la presión fiscal sobre los ciudadanos. Por otra parte, sería un evidente incentivo al ahorro interno, así como un freno a la fuga de capitales. Además, tendría un peso específico considerable tanto en la Bolsa de Valores de Caracas como en las demás bolsas donde se inscriba (al menos Nueva York, Londres y Tokio). En adición, la creación de acciones especiales para los trabajadores les daría mayores incentivos para comprometerse con las metas productivas de la empresas.

El principal costo que representa esa transacción es esencialmente político. La incidencia en la economía de esa transacción sería mínima. La decisión realmente importante es la modalidad en que todos los ciudadanos pueden ser accionistas de PDVSA y la libertad que tienen para disponer de sus acciones. Modelos ya experimentados, desde Gran Bretaña hasta la República Checa, pasando por otros exitosos países en materia de privatización, como Hungría y Polonia, pueden alimentar la forma que se adopte en el país, sin riesgos de errores innecesarios.

En cualquier caso, el ACB indica que la privatización de PDVSA es una necesidad y una importante reforma para avanzar hacia la real modernización e integración del país a las nuevas exigencias de la economía globalizada, en atención a sus imperiosas necesidades de retomar el camino del progreso.

El caso del Banco Central

A mediados de noviembre de 1999, los diarios titularon complacidos que el Banco Central había recibido su autonomía constitucional, e incluso, el ex ministro Humberto Calderón B. lo celebró en el programa Primera Página (Globovisión) del mismo día. Pero, ¿qué clase de autonomía tendrá realmente?

Pues, en realidad, muy poca. Ello deriva del tercer párrafo del artículo 318 del texto de la nueva Constitución, según el cual se establece la coordinación de la política del instituto emisor con la del Poder Ejecutivo, «mediante un acuerdo anual de políticas, en el cual se deberán establecer los objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, balance externo e inflación, concernientes a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria, así como los niveles de las variables intermedias e instrumentos requeridos para alcanzar dichos objetivos finales. «Dicho acuerdo -prosigue el artículo 318- será firmado por el presidente del BCV y el titular del ministerio responsable de las Finanzas (...) Es responsabilidad de los firmantes del acuerdo que las acciones de política sean consistentes con sus objetivos. En dicho acuerdo se deberán especificar los resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlo».

No es necesario ser un experto en legislación económica para comprender que la sola necesidad de negociar un acuerdo de este tipo entre el Ejecutivo y la autoridad monetaria es, de por sí, un límite de su autonomía. Un simple ejemplo sirve de espejo: si, por ejemplo, el gobierno de turno desea aplicar una política fiscal expansiva, pueden surgir presiones inflacionarias. El BCV tendría que incrementar los tipos de interés para combatir esa tendencia, pero es obvio que el Ejecutivo no va a querer que suban los intereses, para no sufrir presiones de los sectores productivos. Se debería negociar una «meta», con lo cual ambos actores buscan complacerse mutuamente, e implica que cada uno deberá ceder un tanto de su libre actuar. Pero como el Ejecutivo está sujeto a la previa aprobación del presupuesto por parte del Legislativo, como segundo efecto se tiene que la Asamblea Nacional tendrá una considerable injerencia en la política del BCV.

Como se puede apreciar, no habrá tal autonomía. Ella existe porque el Ejecutivo traza sus políticas de acuerdo con el Legislativo y después el Banco Central decide autónomamente cuál será la política cambiaria y monetaria que corresponde a esa política económica. La idea de una coordinación de políticas implica entonces, por el contrario, restringir las acciones tanto del instituto emisor como del gobierno en una nunca demostrada e imposible homogeneidad, sueño que sólo cabe en la mente de idealistas desconocedores de la realidad económica.

Un Banco Central autónomo no negocia con ningún gobierno. Cumple con su deber de garantizar la estabilidad del signo monetario por todos los medios legales, aun a despecho de lo que quieran hacer el Ejecutivo y el Legislativo. No pide, ni tampoco da consejos: simplemente actúa en función de ese deber único, duélale a quien le duela. Pero una vez que se le impone ejercer sus funciones «en coordinación con la política económica general», pierde completamente su verdadero sentido, cual es ser garante de la estabilidad del bolívar, duélale a quien le duela.

Conclusiones

Lo importante, y es en lo que cada quien puede comunicar y exigir de los continuadores de la ANC, es que el mundo moderno no se puede regir por los conceptos socialistas demostradamente ineficaces, pero que todavía rondan la materia económica. No se trata de seguir utilizando muletillas como la del «neoliberalismo salvaje», sino aceptar la realidad de un sano y próspero capitalismo de masas, en medio de una sociedad democrática, respetuosa de los derechos individuales, la propiedad privada, la libre empresa y la justicia. Todo ello implica reconocer que la base de una economía es el sistema fundado -como ya lo hemos defendido- en una consistente seguridad jurídica y donde el Estado cumpla con su función estrictamente subsidiaria (ocuparse sólo de aquello a lo cual no se pueda dedicar la empresa privada, y hasta tanto ello no ocurra).